Nachhaltige Entwicklung

Heft 2/98

Hrsg: LpB

Inhaltsverzeichnis

Politisch-institutionelle Voraussetzungen schaffen

Nachhaltigkeit als Frage der politischen Durchsetzbarkeit

Eine Analyse der Interessenlagen mit Hilfe der Neuen Politischen Ökonomie

Dr. Jürgen Volkert ist Geschäftsführer des Instituts für Angewandte Wirtschaftsforschung in Tübingen.

Zwar ist nachhaltige Entwicklung als um welt- und wirtschaftspolitisches Leitbild weitgehend anerkannt, doch stößt die Umsetzung auf Schwierigkeiten. Die Realität ist teilweise von Unterlassungen und dem Einsatz wenig effizienter Mittel gekennzeichnet. Mit Hilfe des Konzepts der Neuen Politischen Ökonomie lassen sich die Interessen der Akteure analysieren: der Wähler, Politiker, Interessengruppen und Umweltverwaltungen. So müssen beispielsweise die Kosten für die Umstellung auf eine Politik der Nachhaltigkeit von der gegenwärtigen Generation bezahlt werden, während der Nutzen weit gehend erst den künftigen Generationen zugute kommt - und die sind heute nicht wahlberechtigt. Politiker müssen kurzfristige Erfolge vorweisen, die ihnen bei der nächsten Wahl zugerechnet werden können. Produzenten weisen stärkere Droh potentiale auf als Umweltverbände, den Umweltverwaltungen passen die wenig effektiven und effizienten Auflagen und Subventionen besser ins Behördenkonzept als ökonomische Hebel. Welche Möglichkeiten gibt es, mit diesen Umsetzungsschwierigkeiten fertig zu werden?
Red.

Was fehlt, ist die politische Umsetzung

Nachhaltigkeit ist als wirtschaftspolitisches Leitbild heutzutage weithin anerkannt. Bereits seit längerem werden eine ganze Reihe umweltökonomisch sinnvoller Vorschläge präsentiert, mit denen sich dieses Ziel zuverlässiger als bislang erreichen ließe. Verglichen mit der größeren Zahl wissenschaftlich oftmals einhellig empfohlener Strategien mangelt es bis heute vor allem an der politischen Umsetzung dieser Empfehlungen.¹

In einer Studie des Instituts für Angewandte Wirtschaftsforschung, Tübingen (IAW) ² wird im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft untersucht, weshalb, ungeachtet zahlreicher gleichlautender wirtschaftswissenschaftlicher Vorschläge, die notwendige Politik der Nachhaltigkeit bis heute nicht selten durch Unterlassungen sowie durch den Einsatz ineffizienter Instrumente gekennzeichnet ist. Zugleich werden Ansatzpunkte für die politisch-institutionelle Gewährleistung einer Politik der Nachhaltigkeit im demokratischen Parteienwettbewerb diskutiert. Grundlage für die Analyse des erwähnten Vollzugsdefizits ist die sogenannte Neue Politische Ökonomie. Sie geht davon aus, daß politische Akteure, d. h. insbesondere Wähler, Politiker, Interessenvertreter und Mitarbeiter der Umweltverwaltung, zu nächst ihre eigenen individuellen Interessen verfolgen. Wähler, Verbandsvertreter und Verwaltungsmitarbeiter werden für jene politischen Maßnahmen eintreten, die ihren eigenen Nutzen direkt maximieren. Für Politiker steht dagegen zunächst das Ziel der Wiederwahl im Vordergrund, das erreicht werden muß, um weitergehende eigene Interessen verfolgen zu können. Ob und inwieweit die gegebenen politisch-institutionellen Rahmenbedingungen es erlauben, eine Politik der Nachhaltigkeit in effizienter Weise zu verfolgen, hängt somit davon ab, welche Anreize Wähler, Politiker sowie Verbands- und Verwaltungsvertreter im politischen Wettbewerb besitzen, um für eine dauerhaft umweltverträgliche Entwicklung einzutreten.

Der Wähler zwischen Umweltqualität und Beschäftigung

Vor diesem Hintergrund gilt es zu untersuchen, welche Anreize Wähler, die ihren eigenen Nutzen maximieren wollen, besitzen, um in demokratischen Wahlen zugunsten einer Politik der Nachhaltigkeit zu stimmen. Zum einen ist es denkbar, daß die Bürger versuchen, durch ihre Wahlbeteiligung das Wahlergebnis in ihrem eigenen Sinne zu verändern. Nutzen für die Wähler kann sich - unabhängig vom Aus gang der Wahl - jedoch auch aus der Wahlbeteiligung selbst ergeben. Die Ökonomische Theorie des Wählens spricht im ersten Fall von einem sogenannten Investitionsmotiv, im zweiten vom Konsummotiv des Wählens.

Handelt ein Bürger im Einklang mit dem Investitionsmotiv und versucht also, das Wahlergebnis in seinem Sinne zu verändern, so sind für ihn folgende Faktoren ausschlaggebend:

• der unterschiedliche Nutzen, der sich für ihn jeweils aus einem Wahlsieg der unterschiedlichen Parteien ergäbe;

• die Stichhaltigkeit der Wählereinschätzung, d. h. die Verläßlichkeit, mit der die Auswirkungen der denkbaren Wahlergebnisse geschätzt werden;

• der Einfluß des Wählers auf den Wahlausgang sowie

• die Zeit- und Geldkosten der Wahlbeteiligung.

Der Nutzen einer nachhaltigen Politik ist in den Augen der bundesdeutschen Bevölkerung in den letzten Jahrzehnten tendenziell angestiegen, da Umweltprobleme als immer bedeutender eingeschätzt werden. Hieraus kann jedoch nicht zwangsläufig geschlossen werden, daß vorrangig jene Parteien gewählt werden, die sich in besonderem Maße für eine dauerhafte umweltgerechte Entwicklung einsetzen. Schließlich ist die langfristige Erhaltung und Verbesserung der Umweltqualität ein öffentliches Gut, von dem der einzelne Wähler profitiert, unabhängig davon, ob er für dessen Realisierung gestimmt hat oder die hierzu erforderlichen Kosten selbst trägt. Oftmals besitzt dem gegenüber die Sicherung der eigenen Beschäftigung Vorrang vor einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung, die der Allgemeinheit zugute kommt. So werden in Regionen mit relativ hoher Arbeitslosigkeit deutlich weniger Stimmen für stark ökologisch ausgerichtete Parteien abgegeben. Zugleich wurde empirisch festgestellt, daß die Wahlchancen umweltorientierter Parteien um so geringer sind, je bedeutender in der betreffenden Region die Chemie bzw. Metallindustrie ist, die durch eine verstärkte Umweltorientierung geschwächt werden könnte. ³ Auf dieses Spannungsverhältnis zwischen Beschäftigungssicherung und dauerhaft umweltgerechter Entwicklung wird auch von politischen Entscheidungsträgern hingewiesen. So hebt Bundesumweltministerin Angela Merkel ⁴  hervor: "Bei mehr als vier Millionen Arbeitslosen kann niemand er warten, daß nicht auch eine harte Diskussion um den Einfluß der Umweltpolitik auf den Standort Deutschland geführt wird."

Die Schwierigkeiten, das umwelt-politische Verhalten der Parteien abzuschätzen

Für umweltbewußte Wähler kommt hin zu, daß die Komplexität und schwer ab schätzbare Tragweite einer nachhaltigen Wirtschaftspolitik zu Schwierigkeiten bei der exakten Einschätzung der unter schiedlichen Parteiprogramme (d. h. des Parteiendifferentials) führt und damit auch die Stichhaltigkeit der Wählereinschätzung beeinträchtigt. Beides spricht dagegen, daß sich Wähler bei ihrer Entscheidung zur Wahlteilnahme in starkem Maße an den (Unterschieden der) Wahlaussagen über Nachhaltigkeitsfragen orientieren. Denkbar ist dies vor allem dann, wenn die Wähler die notwendigen komplexen Informationen nicht nur besitzen, sondern auch auszuwerten wissen. Voraussetzung hierfür ist in der Regel ein relativ hohes Informations- und Bildungsniveau. In der Tat gehen in Deutschland von einem hohen Bildungsniveau der Wählerschaft eindeutig positive Einflüsse auf das Wahlergebnis umweltorientierter Parteien aus.⁵

Es ist allerdings fraglich, ob sich die Wähler erforderliche Informationen allein aufgrund des Investitionsmotivs beschaffen. Schließlich ist ein solches Engagement nur sehr selten wirklich lohnend, da die Wahrscheinlichkeit, den Wahlausgang durch die eigene Stimme zu beeinflussen, zumeist sehr niedrig ausfällt. Zum Teil ist beispielsweise das Risiko, bereits auf dem Weg ins Wahllokal von einem Auto über fahren zu werden, größer als die Chance, den Wahlausgang mit der eigenen Stimme entscheidend zu verändern. ⁶

Das Investitionsmotiv, das auf eine Beeinflussung des Wahlergebnisses abzielt, genügt daher oftmals nicht, um die An reize der Wählerschaft zur Wahlbeteiligung ökonomisch zu analysieren. Bedeutsam ist darüber hinaus das so genannte "Konsummotiv des Wählens", bei dem nicht der Wahlausgang, sondern bereits die Wahlbeteiligung selbst Nutzen stiftet. Gründe hierfür können etwa die Freude an der Teilnahme am politischen Prozeß oder das Bedürfnis, der Unterstützung bestimmter Politiker Aus druck zu verleihen, sein. Wichtig für eine solche Motivation ist auch hier in der Regel ein ausreichender Informationsstand und Bildungsgrad der Bürger. Aufgrund des geringen Einflusses auf die Wahlentscheidung, der beim Konsummotiv ohnehin nicht im Vordergrund steht, ist jedoch damit zu rechnen, daß die Wähler möglicherweise wenig informiert sind und ihre Wahlentscheidung mit vergleichsweise geringer Sorgfalt vorbereiten.

Die Informationskosten der Wähler senken helfen

Werden die Informationen für die Wähler über Fragen der Nachhaltigkeit jedoch in größerem Umfang bereitgestellt, können demokratische Wahlen zu einer wichtigen Grundlage für eine dauerhaft umweltgerechte Politik werden. Der relativ geringe Einfluß des einzelnen Bürgers auf das Wahlergebnis ebenso wie die Unabhängigkeit des Konsumnutzenmotivs vom Wahlausgang gestatten es den Stimmberechtigten, die eigene umweltpolitische Position "gefahrlos" zum Ausdruck zu bringen. So kann ein Wähler, gemäß seiner Vorstellungen, beispielsweise für sehr weitgehende umweltpolitische Reformen stimmen, ohne deshalb unmittelbar höhere individuelle Belastungen in Kauf nehmen zu müssen. Die Stimmberechtigten besitzen insofern keinen Anreiz, ihre eigene umweltpolitische Position aus strategischen Gründen zu verschleiern und zu versuchen, von den Ergebnissen einer nachhaltigen Politik als Trittbrettfahrer zu profitieren.

Voraussetzung hierfür ist allerdings, daß den Wählern ausreichende Informationen zur Verfügung gestellt werden. Schließlich erhöht die Verbreitung umweltpolitischer Sachinformationen nachweislich die Sensibilität der Bevölkerung für Nachhaltigkeitsaspekte. Dies zeigen beispielsweise die Aktivitäten des Club of Rome zu den Grenzen des Wachstums und die zeit weise breit geführten Diskussionen um die Einführung des Katalysatorautos sowie um die Gefährdung der Wälder durch sauren Regen. Eine höhere Wählersensibilität für Umweltprobleme besitzt einen signifikant positiven Einfluß auf die Bereitschaft von Politikern, umweltpolitische Maßnahmen zu verabschieden. Für die Bundesrepublik wurde festgestellt, daß sich eine höhere umweltpolitische Sensibilität mit einer zeitlichen Verzögerung von etwa drei Jahren auf die Gesetzgebungstätigkeit auswirkt. ⁷

Insgesamt ist mit einem aktiven Eintreten von Wählern für eine dauerhaft umweltgerechte Politik somit nur dann zu rechnen, wenn diesen ausreichende Informationen zur Verfügung gestellt werden. Je höher das Bitdungs- und Qualifikationsniveau der Betreffenden sind, um so besser können sie die vorliegenden Informationen interpretieren und um so mehr werden sie auch in Wahlen für eine Politik der Nachhaltigkeit votieren.

Politiker denken an ihre Wahlchancen

Politischen Entscheidungsträgern fällt es um so leichter, ihre Entscheidungen an Kriterien einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung auszurichten, je zuverlässiger sich hierdurch ihre eigene (Wieder-) Wahl sichern läßt. Schließlich stellt für sie aus der Perspektive der Neuen Politischen Ökonomie das eigene Mandat die wichtigste Grundlage für die Verfolgung weitergehender eigener Interessen dar. In dieser Hinsicht besitzen vor allem jene Maßnahmen gute Realisierungschancen im politischen Wettbewerb, die:

• kurzfristigen Nutzen vor der Wahl er bringen, den die Wähler zum Zeitpunkt der Stimmabgabe noch deutlich vor Augen haben,

• den Wählern spürbare Vorteile verschaffen, die eindeutig als Erfolg von Politikern angesehen werden,

• Belastungen von nur geringer Merklichkeit verursachen und erst später im "günstigsten Fall" künftigen Generationen, die heute noch nicht wahlberechtigt sind - Lasten auferlegen.

Hauptbegünstigte einer Politik der Nachhaltigkeit sind künftige Generationen, während den heutigen Wählern nicht selten zusätzliche Lasten auferlegt werden müssen. Entsprechende umweltpolitisch langfristig ausgerichtete Maßnahmen sind mit Blick auf die skizzierten Kriterien zur Sicherung der Wiederwahl daher vergleichsweise wenig geeignet und lassen sich im politischen Wettbewerb um Wählerstimmen nur schwer durchsetzen. Dies wird von verantwortlichen Politikern ähnlich gesehen. So hat Bundesumweltministerin Angela Merkel ⁸  beklagt, Politiker allein seien mit umweltpolitischen Aufgaben, bei denen in langen Zeiträumen gedacht werden müsse, überfordert, da sie durch ihre Ausrichtung an der Wiederwahl zu kurzfristigem Handeln gezwungen würden.

Umgekehrt folgt hieraus, daß, besonders in Zeiten öffentlicher Mittelknappheit, Mittelkürzungen in jenen Bereichen durchgeführt werden, in denen diese zu nur geringen Stimmenverlusten führen. Selbst wenn, ungeachtet der genannten Schwierigkeiten, erste Schritte in Richtung einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung gegangen wurden, kann somit nicht ausgeschlossen werden, daß Budgetkürzungen vorrangig auch bei Maß nahmen zur Sicherung von Nachhaltigkeit vorgenommen werden.

Welche umweltpolitischen Maßnahmen sind leichter, welche schwerer durchzusetzen?

Langfristig sind im politischen Wettbewerb vor allem jene umweltpolitischen Maßnahmen durchsetzbar, deren Wirkungen von den Wählern unmittelbar wahrgenommen und den politischen Entscheidungsträgern zugerechnet werden. Hierzu gehören einerseits die staatliche Beseitigung von Umweltschäden und ordnungsrechtliche Vorgaben. Andererseits erfüllen auch Umweltsubventionen diese Kriterien, wenngleich deren langfristige Finanzierung Einbußen an Wählerstimmen verursacht. Deutlich weniger attraktiv sind in dieser Hinsicht Umwelt abgaben und Umweltzertifikate. Während nämlich der Nutzen von Umwelt abgaben oftmals nur längerfristig wirksam und der verantwortlichen Regierung damit nur teilweise zugerechnet wird, sind die unmittelbar entstehenden Kosten deutlich spürbar und werden der Regierung direkt angerechnet. Auch die ökologischen Vorteile einer Zertifikatslösung, die quasi automatisch wirkt, wer den den verantwortlichen Politikern in der Regel nicht zugeschrieben.⁹ Die politisch-institutionellen Anreize sind damit eine wesentliche Ursache der in der Nachhaltigkeitsdiskussion oftmals beklagten Unterlassungen ebenso wie für die aus umweltökonomischer Sicht teilweise ineffizient starke Ausrichtung am Ordnungsrecht. Bereits heute existieren allein in Deutschland etwa 800 umweltrelevante Gesetze und 2000 Verordnungen, die zu überblicken, vor allem Klein- und Mittel betrieben zunehmend Schwierigkeiten bereitet. ¹⁰

Insgesamt sind die Voraussetzungen für eine dauerhaft umweltgerechte Entwicklung im politischen Wettbewerb somit nur schwer durchzusetzen und aufrechtzuerhalten. Selbst wenn dies gelingen sollte, so besteht derzeit eine Anreizstruktur, die den Einsatz teilweise ineffizienter um weltökonomischer Instrumente nahelegt. Ähnlich Tendenzen ergeben sich auch aus dem Einfluß von Interessengruppen.

Potentielle Adressaten und Umweltverbände als Lobbyisten

Mit einer Politik der Nachhaltigkeit sind sehr komplexe Probleme zu lösen, die oftmals detaillierte Sachinformationen erfordern. Der Gesetzgeber ist daher in vielen Fällen auf die Mitwirkung von Verbänden angewiesen, die ihm Sachinformationen zur Verfügung stellen können. Ob sich hierbei Umweltgruppen oder potentielle Adressaten der Umweltschutzmaßnahmen vorrangig Gehör verschaffen, hängt von deren Organisations- und Durchsetzungsfähigkeit ab.

Grundsätzlich stellt jede reine Interessenvertretung ein Kollektivgut dar, von dem auch Trittbrettfahrer profitieren. Besonders bei einer sehr großen Zahl von potentiell Begünstigten, bei der das Trittbrettfahrerproblem stark ausgeprägt ist, kann eine Gruppenbildung somit selbst bei äußerst bedeutsamen Fragen mißlingen¹¹ Ungeachtet dessen sind jedoch auch sehr große Gruppen politisch mobilisier bar. So gelingt eine Organisation weit verbreiteter Interessen um so leichter¹²:

• Je größer der Nutzen der Interessenvertretung für die Gruppenmitglieder ist; er ist vor allem abhängig von der eigenen Durchsetzungsfähigkeit im politischen Wettbewerb.

• Je produktiver die Interessenvertretung betrieben werden kann.

• Je leichter und wirksamer Vergünstigungen gewährt werden können, die ausschließlich Gruppenmitgliedern zu gute kommen. Man spricht hier von so genannten "selektiven Anreizen".

• Je stärker und gleichmäßiger alle Mitglieder der Gruppe von der Interessenvertretung und den selektiven Anreizen profitieren und je weniger Nichtmitglieder als Trittbrettfahrer an den Ergebnissen der Lobbyarbeit teilhaben.

Ein hoher Nutzen der Interessenvertretung verlangt, daß eigene Anliegen politisch möglichst weitgehend durchgesetzt werden können. Wesentliche Grundlage hierfür ist die Verfügbarkeit einer breiten Informationsbasis, mit der nicht nur Politiker, sondern auch eigene Verbandsmitglieder bis hin zur gesamten Wählerschaft beeinflußt werden. Über Informationen verfügen prinzipiell sowohl Umweltgruppen als auch die Adressaten der Umweltpolitik bzw. Produzenten. Allerdings sind letztere, etwa über mögliche Vermeidungstechnologien, oftmals besser informiert. Entsprechende Hinweise können von ihnen als Gegenleistung für die Einschränkung umweltpolitischer Maßnahmen an Politiker weitergegeben werden.

Die Drohpotentiale sind unterschiedlich verteilt

Über die Verfügbarkeit politischer relevanter Informationen hinaus erleichtert Marktmacht im Sinne eines Drohpotentials die Durchsetzungsfähigkeit von Interessengruppen. In dieser Hinsicht besitzt eine Umweltinitiative weniger Möglichkeiten als Lobbies von Produzenten und Adressaten umweltpolitischer Maßnahmen; diese besitzen oftmals nicht nur auf dem Güter-, sondern auch auf dem Arbeitsmarkt erhebliche Marktmacht. Ferner stehen ihnen meist mehr finanzielle Mittel zur Artikulation und Durchsetzung eigener Belange zur Verfügung. Erleichtert wird die Organisation und Artikulation eigener Anliegen außerdem durch eine hohe Produktivität bei der Interessenvertretung selbst sowie bei der Erzeugung selektiver Anreize. Ingenieure und andere Spezialisten auf Seiten der Produzentenverbände besitzen oftmals einen Know-how-Vorsprung, der die Produktivität der Interessenvertretung deutlich steigert. Insofern besteht ein Vorteil gegenüber Umweltgruppen. Allerdings können auch diese ihre Mitglieder durch selektive Anreize, die allein den Gruppen mitgliedern Vorteile verschaffen, stärker an sich binden. Hierzu zählen beispielsweise regelmäßige Informationen umweltpolitisch engagierter Mitglieder, etwa über das gemeinsam angestrebte Nachhaltigkeitsziel. Nutzen und Wirkung solcher Anreize auf die Mitglieder werden um so höher sein, je sachgerechter die Mitglieder solche Informationen auswerten und interpretieren können. Der Bildungs- und Informationsstand der Beteiligten ist daher auch in dieser Hinsicht von besonderer Bedeutung.

Über den reinen Informationswert hinaus kann umweltpolitische Lobbyarbeit für Produzenteninteressen hingegen eine Investition mit kalkulierbaren monetären Erträgen darstellen. Dies gilt insbesondere, wenn der Verband seinen Mitgliedern exklusive Informationen über umweltpolitische Subventionsmöglichkeiten, Vermeidungstechniken oder Widerspruchsmöglichkeiten gegenüber der Umweltverwaltung erteilt.

Ein Handicap für die Organisations- und Durchsetzungsfähigkeit von Umweltgruppen ergibt sich daraus, daß die Auswirkungen einer erfolgreichen Interessenvertretung nicht auf die hieran Beteiligten beschränkt bleiben, sondern der gesamten Bevölkerung bis hin zu künftigen Generationen Vorteile verschaffen. Es bestehen hier starke Anreize zu Trittbrettfahrerverhalten. Diese sind bei Produzenten und Verursacherinteressen in der Regel weniger ausgeprägt, da die geringere An zahl der potentiellen Begünstigten eine Kontrolle von Trittbrettfahrerverhalten erleichtert.

Doch stehen die Interessen von Produzenten nicht zwangsläufig dem Nachhaltigkeitsziel entgegen

Allein schon mit ihrer besseren Organisationsfähigkeit läßt es sich erklären, daß Vertreter der Adressaten einer nachhaltigen Politik häufig persönlich an umweltpolitischen Gesetzgebungsprozessen beteiligt sind. Auf diese Weise gelingt es ihnen, Reichweite und Ausgestaltung dauerhaft umweltverträglichen Wirtschaftens auch zwischen den Wahlterminen zu beeinflussen. Vor allem in der Initiativphase der Gesetzgebung werden Verbandsvertreter über institutionalisierte Anhörungs- und Beteiligungsverfahren einbezogen. Die Herausbildung von Arrangements zwischen Politik und privater Wirtschaft spiegelt sich inzwischen in mehr als 50 Branchenabkommen, freiwilligen Selbstverpflichtungen und mehreren Hundert Gremien zur Definition des Stan des der Technik wider. Mehr und mehr werden umweltpolitische Aufgaben - auf nationaler und internationaler Ebene auch vollständig auf private Normungsorganisationen übertragen. Deutlich wird dies an der zunehmenden umweltpolitischen Bedeutung von privaten Normungsorganisationen, wie z. B. dem Deutschen Institut für Normung (DIN), dem europäischen Comite Europeen de Normalisation (CEN) sowie der International Organization for Standardization (ISO).¹³

Insgesamt sind die Anliegen von Produzenten und Adressaten umweltpolitischer Maßnahmen somit leichter organisier und durchsetzbar als die Belange, die von Umweltgruppen vertreten werden. Dies bedeutet allerdings nicht, daß eine dauerhaft umweltverträgliche Entwicklung im politischen Verbandswettbewerb in je dem Fall vernachlässigt würde. Vielmehr ist bei einigen Unternehmen gerade in den letzten Jahren das Umweltbewußt sein deutlich gestiegen. Hinzu kommt, daß die Interessen von Produzenten nicht zwangsläufig den Erfordernissen nachhaltigen Wirtschaftens entgegenstehen müssen. Zumindest in der Umweltschutzindustrie ist dies mit Sicherheit nicht der Fall. Statt dessen läßt sich empirisch zeigen, daß die umweltpolitische Gesetzgebung insgesamt um so bessere Durchsetzungschancen besitzt, je höher der Anteil an der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung ist, der von Umweltschutzindustrien erzeugt wird und je mehr Arbeitskräfte in solchen Bereichen beschäftigt werden.¹⁴

Auflagen oder Abgaben?

In nicht wenigen Branchen entstehen durch die notwendigen Umstrukturierungen im Rahmen einer dauerhaft umweltverträglichen Politik allerdings bis heute zunächst höhere Kosten. Angesichts einer insgesamt verschärften Konkurrenzsituation wird die Mehrzahl der Produzenten verbände daher Schritte in Richtung nachhaltigen Wirtschaftens tendenziell zu verhindern oder mindestens zu begrenzen versuchen. So stellte die Bundesumweltministerin vor einiger Zeit fest, die Zusammenarbeit mit den Verbänden sei "nicht gerade leichter geworden".¹⁵

Kann eine Politik der Nachhaltigkeit gemeinsam mit oder auch gegen den Einfluß bestimmter Interessengruppen realisiert werden, so stellt sich die Frage, für welche umweltpolitischen Instrumente Produzenten und Verursachergruppen tendenziell eintreten. Gesetzliche Auflagen werden in der Regel gegenüber anderen Instrumenten bevorzugt. In Umfragen votierten beispielsweise zwei Drittel der einbezogenen Unternehmen für Auflagen, während sich nur ein Drittel für Umweltabgaben als Alternative aussprachen. Verständlich ist dies zum einen schon deshalb, weil bei Auflagen nur jene Umweltverschmutzung vermieden werden muß, die die festgelegten Grenzen übersteigt. Zum anderen entstehen vor allem bei speziellen technischen Auflagen Verhandlungsspielräume, die von den in der Regel gut informierten Unternehmen zu ihren eigenen Gunsten genutzt werden können. Dies kommt auch in Äußerungen der Mehrzahl der befragten Unternehmen zum Ausdruck, die erklärten, Auflagen seien eher erfüllbar und verursachten weniger Ärger als entsprechende Umweltabgaben.¹⁶ Umweltsteuern bedeuten für die Unter nehmen dagegen nicht nur einen geringeren Verhandlungsspielraum; vielmehr müssen Kosten für die Gesamtemission in Kauf genommen werden. Ähnliches gilt für Zertifikatslösungen. Hier entstehen einerseits Kosten der Vermeidung von Umweltbelastungen über die festgelegte Grenze hinaus, andererseits jedoch meist auch für den Erwerb von entsprechenden Rechten. Insgesamt richtet sich der Einfluß von Verbänden im Rahmen einer Politik der Nachhaltigkeit somit oftmals entweder gegen eine solche Politik oder zumindest auf eine Realisierung umweltpolitischer Ziele mit teilweise ineffizienten Instrumenten.

Die Bedeutung der Umweltverwaltungen

In den letzten Jahren ist die Bedeutung der Umweltverwaltung, d. h. sowohl der Ministerialbürokratie als auch nachgeordneter Umweltverwaltungsebenen, merklich angestiegen. Bemerkenswert ist ins besondere die zunehmende Bedeutung von Gewerbeaufsichtsämtern und kommunalen Umweltämtern, die für Genehmigungen, Kontrollen, Dimensionierung und Sanktionierung bei der Realisierung umweltpolitischer Entscheidungen verantwortlich sind.¹⁷ Aus der institutionellen Anreizstruktur bürokratischer Instanzen lassen sich, folgt man den Überlegungen der Neuen Politischen Ökonomie, zwei wesentliche Ziele von Verwaltungsmitarbeitern ableiten:

• Die Maximierung des Budgets bzw. des Outputs.

• Die Maximierung des diskretionären Budgets, d. h. der bewilligten finanziellen Mittel, über die von der Verwaltung faktisch eigenständig entschieden wer den kann.

Einer energischen, erfolgreichen Ausrichtung am Ziel der Budget- und Outputmaximierung steht das vergleichsweise geringe politische Gewicht entgegen, das dem Ziel der Nachhaltigkeit im politischen Wettbewerb zukommt. In der Konkurrenz über eine verbesserte Budgetierung wer den sich Umweltverwaltungen auf kommunaler Ebene nur dann durchsetzen, wenn die von ihnen geplante Mittelverwendung den politischen Nachfragern von Verwaltungsleistungen höhere Wählerstimmenanteile verspricht und nur geringe Stimmenverluste zu erwarten sind. Hiermit stehen empirische Ergebnisse im Einklang, nach denen die Umweltverwaltung vorwiegend in solchen Städten unterstützt wird, in denen nur wenige Industrieunternehmen angesiedelt sind, die durch eine Politik der Nachhaltigkeit hohe Kosten in Kauf nehmen müßten.¹⁸

In Befragungen wurde außerdem ermittelt, daß die Ziele der Budget- und Outputmaximierung sowie die Maximierung des diskretionären Budgets für die Mitarbeiter in Umweltverwaltungen von erheblicher Bedeutung sind. So forderten 76% aller in einer Umweltbehörde befragten Mitarbeiter einen größeren Etatumfang, verbunden mit erweiterten Zuständigkeiten. 49% der Befragten plädierten dafür, daß politische Instanzen möglichst wenig regeln sollten, um den Behörden einen ausreichenden eigenen Entscheidungsspielraum zu gewährleisten. Lediglich 36% vertraten die Auffassung, die Verwaltung solle von den politischen Entscheidungsträgern klare Vorgaben erhalten.¹⁹

Schon weil die Umweltverwaltung allein über keine ausreichende Informationen verfügt, werden vor allem in der Vorverhandlungsphase behördlicher Genehmigungen auch die Adressaten umweltpolitischer Maßnahmen beteiligt. In manchen Wirtschaftszweigen kommt es hier regelmäßig zu kontroversen Standpunkten. So führt die potentiell hohe Kostenbelastung durch geplante Umweltschutzmaßnahmen in der Eisen- und Stahlindustrie bei fast 50% aller befragten Unternehmen zu Meinungsverschiedenheiten mit den Umweltbehörden. Zugleich muß die Umweltverwaltung gerade in diesem Sektor die meisten "Kompromisse pro Betrieb" schließen. ²⁰

Die Verhandlungsposition von Umweltverwaltungen in der Auseinandersetzung mit den Adressaten umweltpolitischer Maßnahmen ist in vielen Fällen relativ schwach. Hierfür ist nicht nur der im Vergleich zur Gegenseite relativ geringe Informationsstand, sondern auch die zum Teil noch immer vergleichsweise bescheidene Personalausstattung von Umweltbehörden verantwortlich. Aus einer solchen schwachen Position folgt eine nur geringe Bereitschaft oder Fähigkeit der Behörden zu einseitigen Sanktionen. Als Gründe hierfür werden Beweisschwierigkeiten, hoher Verwaltungsaufwand im Vergleich zum tatsächlichen Erfolg, die "Gefahr" der Beeinträchtigung von Beziehungen zu den Adressaten bis hin zur mangelnden Ausgestaltung der Strafjustiz genannt. In der Folge werden Umweltdelikte teilweise nur in geringem Umfang sanktioniert. So wurden noch bis vor wenigen Jahren nur gegen ca. 5% der Betreiber genehmigungspflichtiger Anlagen Sanktionsmaßnahmen durchgeführt. In Kiel entfielen beispielsweise auf 714 im Umweltschutzbereich verfolgte Ordnungswidrigkeiten DM 59 600 an Bußgeldern, d. h. insgesamt lediglich DM 80 pro Fall. ²¹

Auch die Umweltverwaltungen schätzen Auflagen mehr als Steuern und Abgaben

Ähnlich wie politische Entscheidungsträger und Vertreter von Interessengruppen tendiert auch die Umweltverwaltung teil weise zum Einsatz umweltpolitisch ineffizienter Instrumente. Auflagen werden schon deshalb häufig bevorzugt, weil diese mit relativ großem Personal- und Sachaufwand erteilt und kontrolliert wer den müssen. Auf diese Weise ergeben sich Spielräume für eine Ausdehnung des offiziellen oder aber des diskretionären Budgets. Vor dem Hintergrund der beschriebenen Zielsetzungen sind auch Umweltsubventionen für Verwaltungsmitarbeiter durchaus attraktiv. Schließlich erlauben sie die Erhöhung des offiziellen Budgets und ergänzend oder alternativ die Vergrößerung eigener Entscheidungsspiel räume.

Sehr viel weniger interessant als Umwelt auflagen und -Subventionen erscheinen für die Umweltbehörden ökologische Steuern und Abgaben. Schließlich kann von ihnen eine Ausweitung offizieller oder diskretionärer Budgets sehr viel weniger erwartet werden. Hinzu kämen Transaktionskosten durch die Umstellung von den im Verwaltungsbereich gängigen Auflagen auf ein Abgabensystem. Transaktionskosten entstünden auch bei der Einführung von Umweltzertifikaten.

Sie zeichnen sich durch geringe Informationserfordernisse aufseiten der Umweltverwaltung aus, was jedoch eine Erhöhung von Behördenbudgets erschwert. Zugleich bestehen bei solchen Zertifikaten in der Regel deutlich weniger Verhandlungsspielräume als bei Umweltauflagen und -Subventionen. Schon aus diesen Gründen läßt sich die Ablehnung von Lizenzen durch die Umweltverwaltungen erklären, die nicht selten im Widerspruch zu den Empfehlungen von Umweltökonomen steht. So werden Zertifikate in Um fragen bei Mitarbeitern in Umweltverwaltungen von allen umweltpolitischen Instrumenten mit Abstand am schiechtesten beurteilt. Eine solche Ablehnung läßt sich damit erklären, daß Kriterien wie "ökonomische Effizienz" und "volkswirtschaftliche Kostenoptimierung" von den in Umweltbehörden befragten Mitarbeitern ei ne nur untergeordnete Bedeutung beige messen wird. ²²

Die Verfügbarkeit von Informationen verbessern

Die Realisierung einer nachhaltigen Politik mit den jeweils effizientesten Instrumenten stößt also auf Schwierigkeiten. Hierdurch entsteht die Gefahr, daß den Erfordernissen dauerhaft umweltverträglichen Wirtschaftens nicht immer der erforderliche Stellenwert zukommt. Um weltpolitische Defizite ebenso wie der Einsatz teilweise ineffizienter Instrumente sind oftmals nicht die Folge individueller politischer Fehlentscheidungen; viel mehr werden sie nicht selten durch die derzeitigen Anreize bestehender politischer Institutionen verursacht. So ist die von wirtschaftswissenschaftlicher Seite oftmals bemängelte starke Betonung von umweltpolitischen Auflagen für Politiker, Vertreter von Produzenteninteressen wie für Mitarbeiter in Umweltverwaltungen eine Strategie, mit der eigene Ziele best möglich erreicht werden können. Weil sich für die Wähler eine zeitintensive Auseinandersetzung mit den komplexen Fragen einer möglichst effizienten Politik der Nachhaltigkeit zur Vorbereitung wahlpolitischer Entscheidungen allein nicht lohnt, werden sie kein nennenswertes Gegengewicht zu diesen Anreizen bilden.

Eine Mindestvoraussetzung hierfür wäre es, die Verfügbarkeit von Informationen durch unabhängige Informationsquellen sicherzustellen und der Öffentlichkeit einen möglichst breiten und einfaches Zugang zu eröffnen. Hierbei bietet es sich an, Gründe und Ausmaß risikoreicher Entwicklungen zu verdeutlichen. Vom Auf bau einer Umweltberichterstattung innen halb des Statistischen Bundesamtes könnten daher Impulse für eine verbesserte Information der Öffentlichkeit und Wähler über Fragen der Nachhaltigkeit ausgehen Informationen über ein komplexes Themen wie eine dauerhaft umweltverträglich Entwicklung alleine reichen jedoch nicht aus, sondern erfordern außerdem die Fähigkeit, diese auch angemessen interpretieren zu können. Der Bildungspolitik kommt in diesem Zusammenhang somit eine besondere Rolle zu.

Bildung und umweltpolitische Informationen ändern noch nichts an der Tatsache, daß die Wähler über Fragen der Nachhaltigkeit allein zumeist nicht abstimmen können. Statt dessen entscheiden sie mit ihrer Stimmabgabe in der Regel über Maßnahmebündel, innerhalb derer diese umweltpolitischen Themen nicht selten eine eher untergeordnete Rolle spielen. Vor diesem Hintergrund ist zu diskutieren, ob nicht zumindest bei existentiell wichtigen Entscheidungen über eine nachhaltige Entwicklung auch Volksabstimmungen zugelassen werden sollten.

Zu den institutionellen Reformen könnten auch qualifizierte Mehrheiten bei Großrisiken gehören

Solche institutionellen Reformen wären zugleich Elemente einer stärker am Subsidiaritätsprinzip orientierten Politik der Nachhaltigkeit. Die damit verbundene Verlagerung von Entscheidungskompetenzen und -verantwortung auf kleine überschaubare Einheiten erleichtert den Bürgern die Information über umweltrelevante Sachverhalte ebenso wie die Zurechnung der Ergebnisse umweltpolitischen Handelns auf die jeweils Verantwortlichen. Ohnehin läßt sich eine dezentralisierte Umweltpolitik stärker an den Vorstellungen der jeweiligen Steuerzahler bzw. Wähler ausrichten. ²³

Verbesserte Informationsgrundlagen, etwa durch den Aufbau einer Umweltberichterstattung beim Statistischen Bundes amt würden außerdem die Unabhängigkeit der Informationsgrundlage für politische Entscheidungsträger verbessern. Schließlich wären diese weniger als bisher auf Informationen von Interessenverbänden angewiesen. Innerhalb der Neuen Politischen Ökonomie wird darüber hinaus diskutiert, ob Entscheidungen zugunsten von "Großrisiken" von qualifizierten parlamentarischen Mehrheiten abhängig gemacht werden sollten. Hierfür spräche, daß jene Minderheiten, die von den negativen Folgen im Schadensfall zum Teil erhebliche Beeinträchtigungen hinnehmen müßten, in den parlamentarischen Abstimmungen besser geschützt würden. Dies entspricht dem Grundgedanken der Neuen Politischen Ökonomie, nach dem die Mehrheitserfordernisse um so höher anzusetzen sind, je bedeutsamer die Beeinträchtigungen für die unterlegene Minderheit ausfallen können.²⁴

Mit Blick auf den Wettbewerb der Interessengruppen in der Nachhaltigkeitsdiskussion kann zunächst eine Stärkung von Umweltinteressen in Erwägung gezogen werden. Als Möglichkeit hierzu wird die Einführung einer bundesweiten Verbandsklage diskutiert, nach der auch an erkannte Umweltschutzverbände die Möglichkeit erhalten sollten, gegen ökologisch umstrittene Planungen und Projekte vorzugehen. Allerdings ist ein Gleichgewicht der verschiedenen Interessengruppen im politischen Wettbewerb aufgrund der erheblichen strukturellen Unterschiede in der Organisations- und Durchsetzungsfähigkeit nicht erreichbar. Immerhin könnte aus diesem Grund versucht werden, den Einfluß von Interessengruppen insgesamt zu kanalisieren und teilweise auch zu verringern. Ansatzpunkte hierfür sind die Begrenzung von Landeslisten, die nicht selten den Zugang von Verbandsvertretern und parlamentarische Gremien sichern, eine Erhöhung der Transparenz und Verbesserung der Dokumentation in parlamentarischen Ausschußarbeit bis hin zur Ordnung des Gruppenwettbewerbs im Rahmen eines Verbändegesetzes. Nicht zuletzt erwartet man von der Einführung von Referenda bei existenziellen umweltpolitischen Entscheidungen zumindest eine gewisse Reduzierung des Einflusses von Interessengruppen.

In der ordnungspolitischen Tradition der Sozialen Marktwirtschaft

Die Begrenzung des Verbandseinflusses würde zugleich die Position der Umweltverwaltungen verbessern. Darüber hinaus wäre es im Interesse der Allgemeinheit, wenn all jene, die durch die Folgen der weit verbreiteten informellen Absprachen mit Interessengruppen und -vertretern potentiell in Mitleidenschaft gezogen werden, den gesamten Entscheidungsprozeß besser kontrollieren könnten. Voraussetzungen hierfür sind eine verbesserte Dokumentation der Verhandlungsprozesse ebenso wie ein erweitertes Klagerecht. Die hier nur kurz skizzierten Ansatzpunkte einer politisch-institutionellen Reform sind selbstverständlich nicht als Patentrezepte für die Gewährleistung einer dauerhaft umweltverträglichen Entwicklung anzusehen. Sie sollten statt dessen als Bei trag zu einer Diskussion über die Bedeutung der politisch-institutionellen Rahmenbedingungen für die Gewährleistung nachhaltigen Wirtschaftens interpretiert werden. Es war dabei das Ziel zu zeigen, daß die derzeitigen politisch-institutionellen Anreizstrukturen zumindest teilweise zu Hemmnissen einer effizienten Realisierung nachhaltiger Politik führen.

Eine solche Sichtweise steht in der ordnungspolitischen Tradition der Begründer der Sozialen Marktwirtschaft. So hat bereits Walter Eucken mit Nachdruck hervor gehoben, daß eine Ordnung des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs allein nicht ausreicht, sondern einer flankierenden Ordnung des Staates bedarf. Dementsprechend hat er nicht nur Prinzipien für die marktwirtschaftliche Wettbewerbsordnung, sondern auch staatspolitische Grundsätze aufgestellt, die allerdings in der jüngeren Diskussion teilweise zu Unrecht in Vergessenheit geraten sind. So verlangt beispielsweise gleich der erste dieser staatspolitischen Grundsätze eine Verminderung des Einflusses von Interessengruppen. Eine Forderung, die gerade für die Zukunftsfragen nachhaltigen Wirtschaftens unvermindert aktuell ist. Dieses Beispiel unterstreicht, daß Nachhaltigkeit nicht nur eine eminent wichtige ökologische und wirtschaftspolitische, sondern auch eine politisch-institutionelle Gestaltungsaufgabe darstellt.

Anmerkungen

1)  Vgl. Schneider, F.; Volkert, J.: Die Realisierung ökologisch-orientierter Wirtschaftspolitik - eine Unmöglichkeit? Überlegungen aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomie, in: Ordnungskonforme Wirtschaftspolitik in der Marktwirtschaft, hrsg. von S. Behrendts, Berlin u.a., S. 567 f.

2) Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich im wesentlichen auf die ausführlichere Darstellung in Kurz, R.; Volkert, J. unter Mitarbeit von Helbig, J.: Ordnungspolitische Grundfragen einer Politik der Nachhaltigkeit: IAW-Schlußbericht an das Bundesministerium für Wirtschaft, Tübingen, 1995; als aktualisierte Überarbeitung veröffentlicht in Kurz, R.; Volkert, J.: Konzeption und Durchsetzungschancen einer ordnungskonformen Politik der Nachhaltigkeit, Tübingen und Basel, 1997.

3) vgl. Horbach, J.: Neue Politische Ökonomie und Umweltpolitik, Frankfurt am Main, 1992, S. 158.

4) Merkei, A.: "Die Politik allein ist überfordert", Die ZEIT, Nr. 32, z. August 1996, 5. 19.

5) Vgl. Kurz, R.; Volkert, J., a.a.0., S. 82.

6)' Vgl. Mueller, D.C.: Public Choice II, A Revised Edition of Public Choice, Cambridge u.a., 1989, 5. 350.

7)vgl. Kurz, R.; Volkert, J., a.a.0., S. 82 f.

8) Vgl. Merkei, A., a.a.0.

9) Vgl. Frey, B.S.; Umweltökonomie, 3. Auflage, Göttin gen, 1992, S. 137.

10) Vgl. Helbig, J.; Pfaus, R.; Volkert, J.: Wirtschaftspolitische Aspekte einer wachsenden Bedeutung von Normen im betrieblichen Umweltschutz, IAW-Schlußbericht an das Bundesministerium für Wirtschaft, Tübingen, 1997, S. 5.

11) Vgl. Olson, M.: Die Logik des kollektiven Handelns, Kollektivgüter und die Theorie der Gruppen, Tübingen, 1968 sowie ders.: The Rise and Decline of Nations, Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities, New Haven 1982.

12) Vgl. Volkert, J.: Existenzsicherung in der marktwirtschaftlichen Demokratie, Heidelberg 1998.

13) Vgl. zu den Branchenabkommen und freiwilligen Selbstverpflichtungen Maier-Rigaud, G.: Für eine ökologische Wirtschaftsordnung, Jahrbuch für Ökologie 1996, S. 71-79, sowie zur umweltpolitischen Normung Helbig, J.; Volkert J.: Freiwillige Standards im Umweltschutz, Heidelberg 1998.

14) Vgl. Horbach, J., a.a.0., S. 107.

15) Vgl. Merkei, A., a.a.0.

16) Vgl. Kurz/Volkert, a.a.0., S. 90 ff.

17) Vgl. Sandhövel, A.: Ministerialverwaltungen und die Durchsetzbarkeit von Preis- und Mengenlösungen. Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht 2, 1994, S. 246; Gawel, E.: Bürokratietheorie und Umweltverwaltung. Ökonomische Einsichten in verwaltungsrechtliches Handeln im Umweltschutz, Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, B. Jg., S. 79 sowie Horbach, a.a.0., S. 42 und S. 161.

18)  Vgl. Sandhövel, A.: Marktorientierte Instrumente der Umweltpolitik. Die Durchsetzbarkeit von Mengen und Preislösungen am Beispiel der Abfallpolitik, Opladen 1994, S. 110; Gawel, E., a.a.0., 5. 85 sowie Horbach, J. a.a.0., S. 256 f.

19) Vgl. Holzfinger, K.: Umweltpolitische Instrumente aus der Sicht der Bürokratie. Versuch einer Anwendung der "Ökonomischen Theorie der Bürokratie", München, S. 396 ff. und S. 465.

20)  Vgl. Horbach, a.a.0., S. 222 ff.

21) Vgl. ders., a.a.0., S. 202 und S. 231.

22) Vgl. Holzfinger, a.a.0., S. 409 sowie S. 482.

23) Vgl. Schneider Nolkert, a.a.0., S. 584 ff.

24) Vgl. Binswanger, H.C.; Minsch, J.: Theoretische Grund lagen der Umwelt- und Ressourcenökonomie - Traditionelle und alternative Ansätze, in: Ökonomie und Ökologie, hrsg. von M. v. Hauff und U. Schmid, Stuttgart 1992, S. 57 f. sowie Frey, B.S.: Kirchgässner, G.: Demokratische Wirtschaftspolitik. Theorie und Anwendung, z. Aufl., München, 1994, S. 48.